智库论坛｜支持边境地区加快发展的思路和对策！

陆地边境地区是我国对外开放的前沿，是展示国家实力和形象的窗口，是确保国土安全的前沿阵地和生态安全的重要屏障，在全国改革发展稳定大局中具有重要战略地位。受多种因素影响和制约，边境地区基础设施建设滞后，公共服务水平偏低，在巩固脱贫攻坚成果、发展特色产业、扩大开发开放等方面存在较多困难。“十四五”支持边境地区加快发展应做到“四个坚持”，锚定“三大定位”，实施“六项任务”，优化完善政策供给，确保边境地区与全国同步全面开启社会主义现代化建设。

（一）发展特征

人口密度低。边境地区大多处于高原、高寒、高山、荒漠环境，生存条件恶劣，人口密度较低。2016年140个边境县总人口2446万人，人口密度仅为12.9人/平方公里，远低于全国144人/平方公里的平均水平。从五个边境段来看，东北边境人口密度为32.3人/平方公里，北部边境人口密度为2.7人/平方公里，西北边境人口密度为10.4人/平方公里，西藏边境人口密度为1.2人/平方公里，西南边境人口密度为82.9人/平方公里。

民族地区和民族人口占比高。在140个边境旗县中，有107个县属于民族县，面积占边境地区的88%，人口占边境地区的67%。共有45个少数民族，少数民族人口占边境地区总人口的一半左右，占全国少数民族人口的10%左右，民族人口占比较高。

口岸经济特征明显。沿边地区地理区位偏远，远离国内消费市场，区域大片边界与国外接壤，其特有的地理位置决定了沿边地区只能走开放发展之路。自20世纪80年代以来，我国围绕发挥边境地缘优势，持续扩大边境对外开放，截至2019年，我国2.2万公里的边境线上，共设立了8个重点开发开放试验区，17个边境经济合作区，7个跨境经济合作区，73个沿边国家级口岸、33个省级口岸、189个边贸互市点，进出口货运量和出入境人次均占全国的11%左右，成为我国健全“沿海、内陆、沿江、沿边”全方位开放战略的重要突破口，未来开放发展的潜力仍然较大。

（二）存在问题

国家实施《兴边富民行动规划》以来，出台了一系列政策举措支持边境地区加快发展，边境地区综合经济实力增强，居民收入水平有所提高，基础设施和基本公共服务体系得到完善，特色农牧业、特色资源精深加工、特色文化旅游、商贸物流等加快发展，边境产业园区、开放平台明显增多，生态环境得到保护与修复。但也存在不少问题，主要表现为：

一是基础设施建设滞后。边境地区处于全国铁路网、公路网等的末梢，区位偏远，地形地貌复杂，基础设施建设成本高、难度大、欠账多。公路网、铁路网密度远低于其他地区，交通通达性差，快速交通通道缺乏，交通运输能力不足，物流成本高。已建成的公路大都存在建设标准较低，抗灾能力较弱，养护投入严重不足等问题。在能源、环境、水利、通讯等基础设施方面同样存在建设滞后和运营管护能力不足的问题。

二是公共服务水平偏低。边境地区地域面积广大，人口稀少，教育、医疗、养老、文化体育、就业等公共服务设施建设成本高。地方财政支撑能力不足，导致基本公共服务设施建设水平比较低。同时，边境地区生存条件较为恶劣，人才吸引力不足，教育、医疗等专业技术人员稀缺，服务能力有限。部分人口稀少的边境地区布局医院、学校等相对较少，边民看病远、求学远等问题突出，部分边境地区医院、学校运营困难，需要财政给予补贴，基本公共服务与覆盖人口不匹配不经济的矛盾十分突出。

三是巩固脱贫攻坚成果和稳定致富任务艰巨。在全国140个边境旗县中，有43个属于国家级扶贫开发重点县（共592个），贫困地区范围大，贫困程度深。至2017年，边境地区的贫困人口由2012年的3121万人减少到1032万人，贫困发生率降至6.9%；至2020年上半年，边境地区脱贫攻坚取得较大进展，贫困人口进一步大幅下降，但边境地区仍然存在内生发展动力不足、产业发展基础设施薄弱、民族人口较多、就业技能不足等突出问题，边民持续稳定增收压力较大且受地方病和自然灾害频发等因素的影响，因病致贫、因灾返贫风险较高。建立常态化、制度化、高水平的基层公共服务供给体系和不断提高社会保障水平，增加边民补助，面临边境县财政收入来源少、收入低的难题，财政自给率极低，在基础设施建设、社会民生改善等方面存在较大困难，巩固脱贫攻坚成果和稳定致富任务艰巨。

四是产业发展环境较差。从外部看，沿边经济对外部政治环境有高度的敏感性，一旦双边关系紧张或是邻国局势动荡，首先会在边界上有所表现并对我国的边境经济发展产生冲击；从内部看，边境地区远离国家的政治、经济和文化中心，与沿海发达地区相距甚远，其很难得到地区增长极的正面带动；从自身看，边境地区自然条件恶劣、资源短缺、人才短缺和劳动力不足，都使其产业发展受到较大限制，难以发展高附加值产业，而边境贸易、农牧业等特色产业发展规模还比较小，没有形成较为完整的产业链。

五是对外开放形势复杂。近年来，边境地区积极融入“一带一路”建设，密切与“一带一路”沿线国家进行经贸往来，对外开放取得一定进展。但从数据来看，2015—2017年，边境地区当年实际使用外资呈明显下降趋势，由23亿美元减少至16亿美元，下降幅度达30%；从2019年数据来看，我国边境贸易进出口量也在下降。“十四五”时期，受全球经济持续放缓、不确定性因素增多等的影响，预计边境地区的对外开放形势将更加复杂。

六是生态保护治理能力不足。根据《全国主体功能区规划》，边境地区有12个国家重点生态功能区，而其中有4个生态功能区处于退化状态，尤其是北部、西北和西藏边境的荒漠化和沙化治理、鼠害治理、生物多样性维护等任务十分繁重，需要加大生态治理修复力度。目前的生态治理工程资金主要投向前期的植树造林等工作，而对后期的生态管护等投入较少，影响了生态治理效益的持续发挥。此外，受草原禁牧及生态保护红线等政策的影响，边境牧民放牧等生产活动受到较大限制，一定程度上影响了牧民生计，而当前对边境牧民补贴总体较少，亟需完善边境地区生态保护补偿政策。

（一）做到四个坚持

一是坚持因地制宜，分段施策。紧密围绕国家对外开放和国防边防需要，根据边境地区自然环境条件、社会民生需求、安全稳定形势及毗邻国家情况，研究确定不同边境段的主要任务和重点工程，加强分类指导和政策支持，重点解决特殊困难和突出问题。

二是坚持边民为本，改善民生。采取特殊政策措施着力保障和改善民生，解决好边民最关心、最直接、最现实的生活问题，兜住民生底线，巩固好脱贫攻坚成果，持续提升基础设施和公共服务均等化便利化水平，确保边境地区各族群众共享全面小康社会成果。

三是坚持统筹推进，重点突破。统筹边境地区各项经济社会发展稳定任务，突出安全稳定和民生重点，考虑当前和长远，兼顾需要和效率，持续推进边境地区各项振兴发展任务。突出重点区域和建设时序，按照边境乡镇、边境县、边境市（地、州、盟）的顺序梯次推进，重点解决边境乡镇和边境县面临的突出问题和困难，同时注重与边境市和边境省（区）进行联动发展，增强边境省、市对一线边境地区发展的规划指导和支撑保障能力。

四是坚持团结合作，稳边睦邻。全面贯彻党的民族理论和民族政策，坚持共同团结奋斗、共同繁荣发展，不断巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，维护边境地区社会稳定。加强与邻国的民间交往，增进睦邻友好，为边境地区发展营造良好内外环境。

（二）锚定三大定位

确保国土安全的前沿阵地。边稳则国安。陆地边境地区是我国与周边国家接壤的区域，是国家安全的战略防线，是捍卫国家主权、领土完整的安全屏障。在我国区域发展中，边境地区承担着捍卫国家主权和维护领土完整的重要功能，是国防安全的最前沿。

内陆沿边开放的重要载体。边境地区是我国距离周边国家最近的区域，具有与14个国家30多个民族跨境而居的优势，与周边国家和地区经贸往来日益密切、社会文化交流逐渐频繁，具有一批边境口岸、边境经济合作区、跨国经济合作区等开发开放平台，建设了一批边境城市，是我国内陆沿边开放的重要载体。

密切跨境民间交往的门户枢纽。我国边境地区与周边邻国山水相连、地缘相近、血缘相亲、人文相通、商缘相联、利益相融，边民互市、跨国旅游、跨国婚姻、人文交流等跨境民间交往频繁，是国与国之间民众相互了解、增进信任、加强合作的重要门户枢纽。

（一）以畅通对内对外大通道为抓手推动设施利边

统筹边境口岸、边境城市建设，不断完善对内对外交通网络。对外要推动边境口岸与邻国口岸铁路统一等级标准，减少不必要的货物转运，提升货物通关效率。对内完善与周边城市及区域中心城市的铁路、公路、机场等交通网络，加强与国家重大战略区域的交通通道连接，推动边境地区融入国家战略区域和地方区域经济布局。

东北边境面向东北亚次区域合作，加快打通俄蒙中朝韩国际大通道；北部边境聚焦中蒙俄经济走廊建设，不断优化口岸铁路、公路等设施条件，推进与呼和浩特、北京等的通道连接；西北边境要面向中亚、西亚合作，加快推进与周边国家的道路连接，加强边境口岸与疆内交通枢纽、中心城市等的连接；西藏边境在重点完善边防公路、抵边道路建设的基础上，面向南亚开放，以尼泊尔为重点方向，推进南向通道建设和完善边境口岸设施条件；西南边境要加快西部陆海新通道建设，畅通中南半岛通道、中缅陆水联运通道、孟中印缅国际大通道等的大能力铁路运输通道，加快联通口岸的高速公路网及物流枢纽、港口、转运中心等建设，加强通道物流组织模式创新，大力发展以海铁联运为主的多式联运体系，积极推进通关便利化，不断提升货物转运效率和便利化水平。

五个边境段均需持续改善边境县和边境乡镇、边境村公路设施条件，加强边境县省道、县道建设，推进边境乡村公路和牧道建设。此外，要统筹推进水利设施建设，改善边民住房条件，提升边民饮水安全，大力推进信息基础设施建设，实现人口规模居住地区4G网络全覆盖，大大提升无线网络入户比重，加快布局新一代信息基础设施，为智慧口岸、智慧牧场、边境智慧城市、智慧安防奠定设施基础。

（二）以教育医疗领域公共服务补短板为重点推动民生惠边

不断改善民生福祉，加强公共服务体系建设，改善医疗、教育等公共服务条件。科学稳妥推进边境民族县双语教育，加强双语科普资源开发。优化义务教育学校布局和教育资源分配，保障边民子女就近入学。强化高中教育，加大招才引师力度，提高教师待遇，不断充实师资力量；大力推广教育信息化，运用在线教育等新模式弥补师资力量和水平的不足。加强职业教育，提升边民就业技能。完善基层医疗卫生服务体系建设，重点推进乡镇卫生院、村卫生室标准化建设，提高村医工资待遇，针对边境地区慢性病、传染病和大病定向加大边民医疗优惠力度。提升抵边村村级能力建设，加强党建室、惠民超市、农贸市场、文化中心等的建设和管理服务队伍建设。

（三）以边境城镇体系建设为重点推动城镇固边

巩固边境和加快边境地区发展的根本在于推进边境城镇建设，增加人口密度和经济密度。按照沿边集聚、合理布局、集约发展和适度超前原则，以边境市为引领，构建以边境重要节点城市和小城镇为支撑、临边集镇为节点、抵边村寨为支点、沿边境线辐射延伸的城镇带。加强边境城市建设，在原有28个边境城市的基础上，将总人口在50万以上的腾冲市、东港市、崇左市、防城港市等纳入边境城市建设，加快完善城市功能，提升聚人聚产能力。结合边境口岸、边境经济合作区、跨境经济合作区等的建设，优先打造一批具有口岸功能的固边城市。加强与周边城市的统筹规划，完善城市交通和市政配套设施，提高边境城市公共服务保障水平。支持人口在30-50万的边境县发展特色产业，提升对边民居住、就学、就业保障等的综合服务功能。加强边境节点镇建设，依托优势资源打造商贸物流型、生态旅游型、工业制造型、历史文化型等主导产业清晰的综合镇，辐射带动周边边境农村发展。加快边境城镇信息基础设施建设，探索运用大数据、人工智能、虚拟现实等技术加强边防建设，打造现代化边境安全城市。

（四）以特色优势产业为支点促进产业富边

依托边境地区森林、草原资源丰富的比较优势，大力发展特色种养殖业、草业、特色林果业，促进边境地区农业产业化发展，形成和延长产业链，培育特色农业品牌，增加农产品附加值。依托东北边境粮食主产区，西北边境、西藏边境、西南边境等地的民族医药，北部边境的牧业基础，加快发展农产品加工、中药材加工、乳制品加工、皮制品加工等出口加工业。依托北部边境、西北边境煤炭、石油、风光电资源丰富等的能源资源优势，推动传统能源化工产业绿色循环化转型，不断向产业链下游和价值链高端延伸，促进风电、光伏发电等清洁能源产业发展，加快建设完善边境地区向哈尔滨、北京、呼和浩特等大城市的特高压远距离输电网络，实现清洁能源的有效利用。充分发挥边境地区口岸优势，大力发展边贸物流产业，推动建设一批内外贸一体化的特色商贸市场、商品交易市场，鼓励和支持发展国际商贸物流产业。推动边境地区跨境电商发展，支持边境地区建设电商平台，打造一批“边境仓”，推动新业态、新模式与边境贸易融合。实施边境地区“互联网+”行动，推动互联网与创业创新、益民服务、高效物流、便捷交通、绿色生态、文化旅游等结合，不断拓展融合领域。支持边境地区发展特色生态旅游和跨境游，建设边境旅游试验区、跨境旅游合作区和全域旅游示范区，支持边境地区特色文化产业和旅游业融合发展。

（五）以西南边境段开放为重点推动开放睦边

紧抓“一带一路”深入推进和西部陆海新通道建设机遇，以西南边境段为重点，加快南向开放，在加强与周边国家的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通方面发挥前沿作用。依托澜沧江—湄公河合作、孟中印缅经济走廊等合作平台，推动西南边境加强与周边国家和重点城市的经贸、文化、科技合作。完善边贸政策，将边民每天8000元互市贸易免税额度提高至10000—15000元。大幅提高边境口岸增值税和关税地方政府留成比例，用于开展口岸规划、建设、维护和管理。引导边民参加各种边贸活动，不断加强边贸互市点（区）基础设施建设和软环境建设，确保边贸活动安全稳定、秩序规范、交易便捷。推进西南边境重点城市的金融、教育、文化、医疗等服务业领域有序开放，逐步实现高水平对内对外开放。创新口岸监管模式，优化查验机制，推进沿边口岸国际贸易“单一窗口”建设，提升边贸便利化水平。加大对西南边境经济合作区和跨境经济合作区的支持力度。

（六）以生态退化治理和跨境生态廊道建设为重点推动生态护边

加强边境生态退化治理，围绕桂黔滇喀斯特石漠化区、塔里木河荒漠化区、浑善达克沙漠化区、藏西北羌塘高原荒漠区等重点生态退化区域，加强生态防护林建设，实施退耕还林还草、退牧还草、石漠化治理、天然林资源保护等工程，提高林草覆盖率。加强草原鼠害治理，防治草原退化沙化，维护边境草原生态安全。加大生物多样性保护和自然保护区建设力度，不断提升边境地区生态安全屏障的生态功能。开展河流、湖泊污染治理和生态修复，持续改善边境河流、湖泊水生态。推进跨境生态廊道建设合作。支持中老边境生物多样性跨边境联合保护区，中缅边境跨境生态保护合作区建设，支持建设跨国流域生态经济带，围绕流域生态治理、水电开发、国际航运、流域产业协作等开展国际合作，加大资金、人才、技术支持。

（一）加大财税资金支持力度

继续加大中央财政对边境地区的财政转移支付力度，扩大边民补助范围至边境城市，进一步提高一线边民补助标准。对一线边民、边境县居民、边境城市居民设立差异化边贸免税额度，进一步提高一线边民边贸免税额度，扩大适用范围至“一带一路”沿线国家。对国家级口岸、边境经济合作区、跨境经济合作区、重点开发开放实验区等开发开放平台的基础设施建设资金，实行央地分担，尽可能提高中央支付比例。对边境城市建设的重大交通、水利、能源等设施项目，降低地方政府分担比例。

（二）开展对边境地区对口支援

借鉴全国对口支援三峡库区的成功经验，制定其他地区对口支援边境地区的特殊政策。围绕基础设施建设、基本公共服务改善、特色产业发展、边境城镇建设、边境开发开放、生态保护治理等重点领域，开展资金援助、设施建设、产业帮扶、科技支撑、干部人才交流培训等多方位支援，促进边境地区与沿海、内陆地区的循环互动发展。支持边境地区切实提升发展能力和发展水平，更好维护我国的边疆、国防安全。

（三）加快边境中心城市建设

重点加强人口密度较低边境段和人口流失较为严重边境段中心城市建设的支持力度，对北部边境、西北边境、西藏边境吸纳人口较多的边境城市给予建设用地新增指标、基建项目、产业项目政策等的支持；对东北边境人口流失严重的地区在区域协调发展战略中重点统筹，利用开放相关政策重塑人口、人才吸引力。对边境中心城市的教育、医疗、卫生、文化、体育等基本公共服务设施建设和城乡交通基础设施建设给予重点倾斜。在承接东部地区产业转移、建设飞地园区等方面给予特殊政策。对边境城市生态环境相关指标适当调整，加大边境城市社保、养老保险等的中央统筹层次。

（四）完善边境地区生态补偿政策

探索在边境地区率先实行自然资源资产收益扶持机制。在边境地区率先探索建立多元化生态保护补偿机制，扩大补偿范围，合理提高补偿标准。逐步建立地区间横向生态保护补偿机制，引导受益地区与提供生态产品的边境地区之间通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿。完善并继续实施草原生态保护补助奖励政策，对实施禁牧和草畜平衡的牧民实行补贴和奖励，支持草原畜牧业转型发展。开展边境相对贫困地区生态综合补偿试点，健全公益林补偿标准动态调整机制。加大边境相对贫困地区生态保护修复力度。（参考文献略）