执行中需进一步理清属地管理原则

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在国家治理过程中引入和实施属地管理原则，有利于明晰条块责任，调动属地的积极性，提高治理效能。但随着该原则的进一步推广和应用，属地管理原则也存在使用过多、过滥现象，在执行中出现了不少的问题。关注和解决这些问题，有利于正确处理属地管理与分级负责的关系，实现条、块有机结合，提高政府治理能力。

属地具有贴近群众、掌握居民对公共产品和服务的偏好、了解充分信息等治理优势。随着经济社会的发展，面对复杂的公共事务和多样化的公共服务需求，进一步发挥属地的作用，强化属地管理，对于提高我国政府治理的回应性具有重要作用。近年来，属地管理原则在政府管理实践中备受推崇，如安全生产、环保、社会治理等多个领域都强调和重视属地管理，强化属地作用。属地管理原则的引入和实施，明晰了条块责任，调动了属地的积极性，提高了治理效能。但随着该原则的进一步推广和应用，属地管理原则也存在使用过多、过滥现象，在执行中出现了不少的问题。关注和解决这些问题，有利于正确处理属地管理与分级负责的关系，实现条、块有机结合，提高政府治理能力。

属地管理原则在执行中面临的主要问题

属地管理的层级界限模糊，出现本该由自身承担的属地责任层层往下推的问题。不同于联邦制国家政府治理体制，我国主要实行五级政府治理架构，不同的地方政府层级，都不同程度地相对上级政府存在属于自身的属地责任。实际上，属地管理原则的初始内涵主要是指县级属地管理。比如，2007年通过的《突发事件应对法》指出，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制；县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。在实践中，不少县级部门也强调属地管理原则，将各项职责向乡镇（街道）分派，忽视了职能部门作为属地部门应该承担的属地职责。理论上，属地管理原则实质上包含双重意涵，既包括行政区域上的属地职责划分，也包括职能性质的属地职责界定（职能部门主管责任）。此外，属地管理原则还被扩大使用到基层自治组织层级，加剧了群众自治组织行政化的倾向。有的部门、乡镇（街道）甚至运用属地管理原则，把属于自身的属地管理职责向村委会、居委会分派，出现“社区是个筐，啥都往里装”现象。

基层在执行属地管理中存在权责不匹配，产生低效化治理问题。权责匹配是属地管理原则有效落地的前提条件。强化基层的属地管理职责实现，需赋予属地相应的履职权限和条件。但无论从权限还是从责任来看，属地管理原则在基层执行中都出现了一定的背离。一方面，基层缺乏相应的治理权限、人员编制和财力支持。许多地方将属地管理往乡镇（街道）延伸和拓展，但并未赋予相应的管理权限、履职条件，导致基层权力无限小、责任无限大，严重影响和削弱了基层的治理能力。比如，在社会治理中，乡镇（街道）尽管具有在一线发现问题的优势，但没有职能部门的执法权，导致出现“看得见的管不了，管得了的看不见”为特征的低效化治理现象。另一方面，基层被赋予越来越多的管理责任。有的部门倾向于将含金量较大的权力事项上收，对于责任较大的管理事项，通过落实属地管理原则，分解给乡镇（街道），加重了基层的行政负担，扩大了基层治理的权责不对称、不对等状态。

改进和优化属地管理的对策思考

构建清晰的政府职责体系和完善的问责机制，厘清属地管理的层级界限。我国政府治理是条块结合的管理架构。属地管理与分级负责、谁主管谁负责原则共同构成处理条块关系的重要原则。在落实和执行属地管理原则中，应结合条块关系的整体架构，建立清晰的条块结合的政府职责体系。

一是重点厘清职能性属地责任与区域性属地责任，理清基层的属地责任。在社会治理中，属地管理具有多个层次性内涵，有大属地、小属地的区别，地方不能通过讲属地管理，将责任层层下放到街道、甚至社区，地方各级政府尤其是县级政府应明确并承担起应有的属地责任，在落实中央、省级、地级市强调的属地管理原则上，县级是基本层级。首先，县级在执行和落实中央、省级属地管理原则过程中，不能忽视自身作为属地应承担的责任，应对有关工作的落实作出整体部署和安排。其次，明确县级职能部门作为属地管理的职能性责任体系。县级职能部门，不能仅当文件的“收发室”“中转站”，而应与所属区域一样都承担着落实属地管理原则的任务。再次，确定乡镇（街道）作为属地管理的责任体系。此外，还应建立严格的准入机制，防止部门责任、乡镇（街道）责任向村委会、居委会转移。比如，北京市朝阳区在“街乡吹哨、部门报到”中，建立社区事项准入制度，明确法律、法规和规章有明确规定外的其他需要社区协助的工作事项，须经区委、区政府同意方可进入，理顺了部门、街乡与社区的职责与边界。

二是建立清单管理机制，防止属地责任的随意转嫁。根据权力清单、责任清单、三定规定等权责工具，制定职能部门、乡镇（街道）各自作为属地的管理责任清单，厘清职能部门专有、乡镇专有及其共有的属地责任事项。重点要加强乡镇（街道）层面的负面清单制度建设，明确列出不能转嫁给乡镇（街道）实施的职责。比如，有的地方完成了街道层面的“三张清单”，即街道办事处权力清单、街道工作职责清单和街道办事处行政权力负面清单，实践中导入了街乡负面清单制度建设，明确列出不能由街乡实施的职责；也有地方制定了街道党工委和办事处职责清单，明确不承担街道职责清单以外的职责事项，避免职能部门对街道“层层加码”“条条干预”。同时，还要清理乡镇（街道）层面现有的不合理责任，重点取消没有法律政策依据、权责不对等的责任状。

三是在明晰责任的基础上，改进有关责任追究制度。问责是优化政府职责体系的关键，而属地管理原则是一个工作原则，并不完全是一个责任配置原则。因此，属地管理原则不能完全是属地负责，问责方面不能仅问责属地，应结合谁主管谁负责、分级负责等原则进行综合分析。在问责中，应完善“主管部门责任”与“属地管理责任”相结合的责任追究制度。当然，对于属地专有的职责事项，要实行属地负责，强化对属地的问责。但对于主管部门负责、属地配合的职责事项，就需强化主管部门的责任，加强对主管部门的问责，改变属地管理落地中主管部门责任淡化的倾向，处理好属地管理与分级负责、谁主管谁负责的关系。

强化向属地赋权，实现基层治理的权责匹配。属地政府直接面向广大群众，在满足人民日益增长的美好生活需要上有着强烈的公共需求。因此，需重点加强供给侧的有关改革，增强和充实基层属地的治理权限和治理资源，提升基层的治理能力和服务能力。

一是加强向属地和基层行政性赋权，实现权责匹配。在考核权方面，规范对乡镇（街道）的各类考核，赋予乡镇（街道）更大的话语权，改变“部门考核乡镇（街道）一本书、乡镇（街道）考核部门一张纸”的局面。严格规范和控制针对乡镇（街道）的各种检查评比，归并精简考核项目，重点是应严格控制一票否决事项，不得随意增设和变通设置。在人力资源配置方面，应对编制进行动态管理，强化向属地倾斜，实现人力资源下沉，充实基层队伍和力量。在财力资源配置方面，赋予乡镇（街道）相应的预算建议权。

二是探索推进向属地和基层法治性赋权，实现权责匹配。从赋权方式上看，目前许多地方的基层治理改革与创新本质上是行政性赋权。要从根本上实现基层治理的赋权增能，还需重视和关注法治性赋权。加强地方立法，重点对街道作为属地的有关权责作出法治性规定。比如，2016年，上海市人大常委会通过新版《上海市街道办事处条例》，修订之后的《条例》对市、区政府职能部门委托街道办事处代行职权的行为进行了限制，委托行为必须经过区政府审核，并且听取街道办事处的意见。对于经济发达和条件较好的乡镇和地区，应积极探索实行乡镇集中行政处罚权改革，赋予属地执法权，提升属地的社会治理能力。从实践上来看，许多地方已在积极推进向具备条件的经济发达乡镇政府赋予上级政府拥有的行政处罚权，取得了非常不错的效果。